國務院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見

國務院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見
國發(fā)〔2016〕34 號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：

　　公平競爭是市場經(jīng)濟的基本原則，是市場機制高效運行的重要基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟體制改革不斷深化，全國統(tǒng)一市場基本形成，公平競爭環(huán)境逐步建立。但同時也要看到，地方保護、區(qū)域封鎖，行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷，違法給予優(yōu)惠政策或減損市場主體利益等不符合建設(shè)全國統(tǒng)一市場和公平競爭的現(xiàn)象仍然存在。為規(guī)范政府有關(guān)行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法，現(xiàn)就市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度提出以下意見。

　　一、充分認識建立公平競爭審查制度的重要性和緊迫性

　　一是深入推進經(jīng)濟體制改革的客觀需要。經(jīng)濟體制改革的核心是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。建立公平競爭審查制度，防止政府過度和不當干預市場，有利于保障資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。

　　二是全面推進依法治國的有力保障。全面推進依法治國，要求政府依法全面正確履行職能?！吨腥A人民共和國反壟斷法》明確禁止行政機關(guān)濫用行政權(quán)力，排除、限制市場競爭。建立公平競爭審查制度，健全行政機關(guān)內(nèi)部決策合法性審查機制，有利于保證政府行為符合相關(guān)法律法規(guī)要求，確保政府依法行政。

　　三是實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的必然選擇。當前我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，必須靠創(chuàng)新驅(qū)動來推進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。企業(yè)是創(chuàng)新的主體，公平競爭是創(chuàng)新的重要動力。建立公平競爭審查制度，大力消除影響公平競爭、妨礙創(chuàng)新的各種制度束縛，有利于為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新營造公平競爭的市場環(huán)境。

　　四是釋放市場主體活力的有效舉措。我國經(jīng)濟發(fā)展正處于動力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期，大力培育新動能，改造提升傳統(tǒng)動能，都需要充分激發(fā)市場主體活力。建立公平競爭審查制度，降低制度性交易成本，克服市場價格和行為扭曲，有利于調(diào)動各類市場主體的積極性和創(chuàng)造性，培育和催生經(jīng)濟發(fā)展新動能。

　　二、明確建立公平競爭審查制度的總體要求和基本原則

　　建立公平競爭審查制度，要按照加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序市場體系的要求，確保政府相關(guān)行為符合公平競爭要求和相關(guān)法律法規(guī)，維護公平競爭秩序，保障各類市場主體平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護，激發(fā)市場活力，提高資源配置效率，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，促進實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

　　尊重市場，競爭優(yōu)先。尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，處理好政府與市場的關(guān)系，著力轉(zhuǎn)變政府職能，最大限度減少對微觀經(jīng)濟的干預，促進和保護市場主體公平競爭，保障市場配置資源的決定性作用得到充分發(fā)揮。

　　立足全局，統(tǒng)籌兼顧。著力打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，清除市場壁壘，促進商品和要素在全國范圍內(nèi)自由流動。統(tǒng)籌考慮維護國家利益和經(jīng)濟安全、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康運行等多重目標需要，穩(wěn)妥推進制度實施。

　　科學謀劃，分步實施。建立公平競爭審查制度是一項長期性、系統(tǒng)性、復雜性工程。要尊重國情，堅持從實際出發(fā)，研究制定具有可操作性的方案；破立結(jié)合，在規(guī)范增量政策的同時，堅持分類處理、不溯及既往，逐步清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的存量政策；著眼長遠，做好整體規(guī)劃，在實踐中分階段、分步驟地推進和完善。

　　依法審查，強化監(jiān)督。加強與現(xiàn)行法律體系和行政管理體制的銜接，提高公平競爭審查的權(quán)威和效能。建立健全公平競爭審查保障機制，把自我審查和外部監(jiān)督結(jié)合起來，加強社會監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督，及時糾正濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為。

　　三、科學建立公平競爭審查制度

　?。ㄒ唬彶閷ο蟆Ｐ姓C關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織(以下統(tǒng)稱政策制定機關(guān))制定市場準入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標投標、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標準等涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，應當進行公平競爭審查。

　　行政法規(guī)和國務院制定的其他政策措施、地方性法規(guī)，起草部門應當在起草過程中進行公平競爭審查。未進行自我審查的，不得提交審議。

　?。ǘ彶榉绞?。政策制定機關(guān)在政策制定過程中，要嚴格對照審查標準進行自我審查。經(jīng)審查認為不具有排除、限制競爭效果的，可以實施；具有排除、限制競爭效果的，應當不予出臺，或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺。沒有進行公平競爭審查的，不得出臺。制定政策措施及開展公平競爭審查應當聽取利害關(guān)系人的意見，或者向社會公開征求意見。有關(guān)政策措施出臺后，要按照《中華人民共和國政府信息公開條例》要求向社會公開。

　　（三）審查標準。要從維護全國統(tǒng)一市場和公平競爭的角度，按照以下標準進行審查：

　　1.市場準入和退出標準。

　?。?）不得設(shè)置不合理和歧視性的準入和退出條件；

　?。?）公布特許經(jīng)營權(quán)目錄清單，且未經(jīng)公平競爭，不得授予經(jīng)營者特許經(jīng)營權(quán)；

　?。?）不得限定經(jīng)營、購買、使用特定經(jīng)營者提供的商品和服務；

　?。?）不得設(shè)置沒有法律法規(guī)依據(jù)的審批或者事前備案程序；

　?。?）不得對市場準入負面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務等設(shè)置審批程序。

　　2.商品和要素自由流動標準。

　　（1）不得對外地和進口商品、服務實行歧視性價格和歧視性補貼政策；

　?。?）不得限制外地和進口商品、服務進入本地市場或者阻礙本地商品運出、服務輸出；

　?。?）不得排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地招標投標活動；

　?。?）不得排斥、限制或者強制外地經(jīng)營者在本地投資或者設(shè)立分支機構(gòu)；

　?。?）不得對外地經(jīng)營者在本地的投資或者設(shè)立的分支機構(gòu)實行歧視性待遇，侵害其合法權(quán)益。

　　3.影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標準。

　?。?）不得違法給予特定經(jīng)營者優(yōu)惠政策；

　?。?）安排財政支出一般不得與企業(yè)繳納的稅收或非稅收入掛鉤；

　?。?）不得違法免除特定經(jīng)營者需要繳納的社會保險費用；

　?。?）不得在法律規(guī)定之外要求經(jīng)營者提供或者扣留經(jīng)營者各類保證金。

　　4.影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標準。

　?。?）不得強制經(jīng)營者從事《中華人民共和國反壟斷法》規(guī)定的壟斷行為；

　　（2）不得違法披露或者要求經(jīng)營者披露生產(chǎn)經(jīng)營敏感信息，為經(jīng)營者從事壟斷行為提供便利條件；

　　（3）不得超越定價權(quán)限進行政府定價；

　?。?）不得違法干預實行市場調(diào)節(jié)價的商品和服務的價格水平。

　　沒有法律、法規(guī)依據(jù)，各地區(qū)、各部門不得制定減損市場主體合法權(quán)益或者增加其義務的政策措施；不得違反《中華人民共和國反壟斷法》，制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的政策措施。

　?。ㄋ模├庖?guī)定。屬于下列情形的政策措施，如果具有排除和限制競爭的效果，在符合規(guī)定的情況下可以實施：

　　1.維護國家經(jīng)濟安全、文化安全或者涉及國防建設(shè)的；

　　2.為實現(xiàn)扶貧開發(fā)、救災救助等社會保障目的的；

　　3.為實現(xiàn)節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境等社會公共利益的；

　　4.法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。

　　政策制定機關(guān)應當說明相關(guān)政策措施對實現(xiàn)政策目的不可或缺，且不會嚴重排除和限制市場競爭，并明確實施期限。

　　政策制定機關(guān)要逐年評估相關(guān)政策措施的實施效果。實施期限到期或未達到預期效果的政策措施，應當及時停止執(zhí)行或者進行調(diào)整。

　　四、推動公平競爭審查制度有序?qū)嵤?/strong>

　?。ㄒ唬┟鞔_工作機制。從2016年7月起，國務院各部門、各省級人民政府及所屬部門均應在有關(guān)政策措施制定過程中進行公平競爭審查。國家發(fā)展改革委、國務院法制辦、商務部、工商總局要會同有關(guān)部門，建立健全工作機制，指導公平競爭審查制度實施工作，并及時總結(jié)成效和經(jīng)驗，推動制度不斷完善，在條件成熟時組織開展第三方評估。各省級人民政府要抓緊研究制定具體工作措施和辦法，落實制度要求，并從2017年起在本行政區(qū)域內(nèi)逐步推開，指導市縣級人民政府及所屬部門開展公平競爭審查。

　　（二）有序清理存量。按照“誰制定、誰清理”的原則，各級人民政府及所屬部門要對照公平競爭審查標準，對現(xiàn)行政策措施區(qū)分不同情況，穩(wěn)妥把握節(jié)奏，有序清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。對市場主體反映比較強烈、問題暴露比較集中、影響比較突出的規(guī)定和做法，要盡快廢止；對以合同協(xié)議等形式給予企業(yè)的優(yōu)惠政策，以及部分立即終止會帶來重大影響的政策措施，要設(shè)置過渡期，留出必要的緩沖空間；對已兌現(xiàn)的優(yōu)惠政策，不溯及既往。

　　（三）定期評估完善。對建立公平競爭審查制度后出臺的政策措施，各級人民政府及所屬部門要在定期清理規(guī)章和規(guī)范性文件時，一并對政策措施影響全國統(tǒng)一市場和公平競爭的情況進行評估。鼓勵委托第三方開展評估。評估報告應當向社會公開征求意見，評估結(jié)果應當向社會公開。經(jīng)評估認為妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的政策措施，要及時廢止或者修改完善。

　　（四）制定實施細則。國家發(fā)展改革委、國務院法制辦、商務部、工商總局要會同有關(guān)部門，抓緊研究起草公平競爭審查實施細則，進一步細化公平競爭審查的內(nèi)容、程序、方法，指導政策制定機關(guān)開展公平競爭審查和相關(guān)政策措施清理廢除工作，保障公平競爭審查制度有序?qū)嵤?。各地區(qū)、各部門要緊密結(jié)合實際，制定相關(guān)政策措施清理廢除工作方案，明確工作方式、工作步驟和時間節(jié)點，加強分類指導，確保本地區(qū)、本部門相關(guān)政策措施清理廢除工作穩(wěn)妥推進。

　?。ㄎ澹┘訌娦麄髋嘤?。有關(guān)部門要切實加大宣傳培訓力度，加強政策解讀和輿論引導，增進全社會對公平競爭審查制度的認識和理解，為公平競爭審查制度實施營造良好的輿論氛圍和工作環(huán)境。

　　五、健全公平競爭審查保障措施

　?。ㄒ唬┙∪偁幷?。國務院反壟斷委員會要發(fā)揮職能作用，組織、協(xié)調(diào)、指導反壟斷工作，研究擬訂有關(guān)競爭政策，組織調(diào)查、評估市場總體競爭狀況，為推進和逐步完善公平競爭審查制度奠定堅實基礎(chǔ)。各地區(qū)、各部門要按照確立競爭政策基礎(chǔ)性地位的要求，有針對性地制定政策措施，及時研究新經(jīng)濟領(lǐng)域市場監(jiān)管問題，不斷完善市場競爭規(guī)則，加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。

　?。ǘ┩晟普匦艡C制。嚴格履行政府向社會作出的承諾，把政務履約和守諾服務納入政府績效評價體系，建立健全政務和行政承諾考核制度。各級人民政府對依法作出的政策承諾和簽訂的各類合同要認真履約和兌現(xiàn)。完善政務誠信約束和問責機制。進一步推廣重大決策事項公示和聽證制度，拓寬公眾參與政府決策的渠道，加強對權(quán)力運行的社會監(jiān)督和約束。

　?。ㄈ┘訌妶?zhí)法監(jiān)督。對涉嫌違反公平競爭審查標準的政策措施，任何單位和個人有權(quán)舉報，有關(guān)部門要及時予以處理；涉嫌違反《中華人民共和國反壟斷法》的，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)要依法調(diào)查核實，并向有關(guān)上級機關(guān)提出處理建議。案件情況和處理建議要向社會公開。政策制定機關(guān)要及時糾正排除和限制競爭的政策措施，維護公平競爭的市場秩序。

　?。ㄋ模娀熑巫肪?。對未進行公平競爭審查或者違反公平競爭審查標準出臺政策措施，以及不及時糾正相關(guān)政策措施的地方政府和部門，有關(guān)部門依法查實后要作出嚴肅處理。對失職瀆職等需要追究有關(guān)人員黨紀政紀責任的，要及時將有關(guān)情況移送紀檢監(jiān)察機關(guān)。

　　國務院
2016年6月1日

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